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Economie

Quelle autre politique optimale faut-il spécifier après la conclusion d’un programme d’ajustement structurel? (Par Dr Nasser Keïta)

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Dr Nasser Keïta est un éminent économiste en service à la Banque centrale de la République de Guinée (BCRG). Cette semaine, il s’est intéressé à la politique optimale après la conclusion d’un programme d’ajustement structurel…

Les avantages d’une accentuation de la division internationale du travail (progrès d’ensemble de la croissance économique et de la productivité, création de nouveaux emplois dans de nouveaux secteurs et de nouvelles régions, tendance à réduire l’inflation) sont toutefois très dispersés et souvent difficiles à repérer, alors que les inconvénients de la concurrence internationale sont, dans bien des cas, concentrés et visibles. Ces deux évolutions — la contraction de l’activité économique et l’intensification de la concurrence internationale — amènent des groupes d’intérêt à exercer des pressions en faveur d’interventions gouvernementales à caractère défensif et, en pareilles circonstances, la tension entre le besoin d’ajustement structurel d’une part et d’autre part la capacité et la volonté effectives des agents économiques et de la société de répondre à ce défi paraît dans l’ensemble devoir s’accroître.
Etant donné l’interdépendance étroite de la croissance économique et de l’ajustement structurel, et compte tenu aussi de leurs relations mutuelles avec le commerce international, il est évident qu’une régulation appropriée de la demande ne peut à elle seule permettre d’assurer une croissance plus stable et durable, une augmentation de l’emploi, une diminution de l’inflation et le maintien du système ouvert d’échanges multilatéraux. Il faut qu’elle soit complétée par des politiques délibérées d’ajustement positif, c’est-à-dire des politiques qui renforcent la flexibilité et la capacité d’adaptation de l’économie de marché et qui tiennent compte des règles de fonctionnement de celle-ci lors de la mise en œuvre de mesures de protection sociale, de protection de l’environnement et autres politiques sociales.
I. La politique économique entre la flexibilité et la prévisibilité
L’on se trouve face à l’alternative suivante : cercle vertueux de la flexibilité micro-économique et de la stabilité macro-économique ou cercle vicieux de la rigidité et de l’instabilité. Dans un climat de stabilité des tendances politiques et sociales, il est plus facile pour les entrepreneurs comme pour les travailleurs d’adopter et de conserver le genre de perspective qui les incite à assumer les coûts, normalement à court terme, de l’ajustement structurel, afin de bénéficier des avantages à long terme que celui-ci procure finalement. Il est peu probable que les objectifs économiques et sociaux généraux associés à l’ajustement structurel puissent être atteints si les décisions économiques sont prises dans une optique à trop courte vue et si des ruptures imprévisibles se produisent trop souvent dans les tendances fondamentales qui influencent les décisions individuelles.
Cette remarque s’applique tout particulièrement au contexte macroéconomique. Un haut niveau d’emploi, des prix stables, une croissance régulière de la demande et l’équilibre extérieurs sont autant de facteurs qui rehaussent la sensibilité des marchés à l’évolution de la situation économique et technologique. Toutefois, si des perturbations macro-économiques faussent les signaux de marchés et soumettent l’investissement et l’innovation à des risques superflus, il devient impossible pour ces marchés de remplir leur fonction d’accroissement de l’efficience du point de vue du bien-être. Inversement, il est plus facile de maintenir sur un sentier d’équilibre macro-économique une économie où le travail et le capital sont mobiles et qui réagit avec souplesse aux changements de la demande des techniques et des prix.
Une économie de marché ne peut en outre fonctionner convenablement et de manière constructive sans une stabilité raisonnable de l’environnement international et une confiance générale dans le maintien d’un système multilatéral ouvert d’échanges et de paiements. Les changements importants du climat international, la menace ou l’imposition effective de nouvelles barrières commerciales, les interventions dans les mouvements internationaux de capitaux, de techniques et d’entreprises, ainsi qu’une forte instabilité des taux de change, ont nécessairement, sur l’efficacité des marchés, l’innovation et l’expansion de l’activité économique, des effets qui se font sentir bien au-delà là des limites des marchés sur lesquels le gouvernement intervient.
L’interdépendance qui existe entre la flexibilité des structures économiques et les résultats économiques globaux pose de graves problèmes pour la conception et la mise en œuvre de la politique macro-économique. D’une part, celle-ci peut contribuer à atténuer les perturbations économiques d’origine intérieure ou provenant de l’étranger. D’autre part, des modifications trop fréquentes de la stratégie macro-économique peuvent elles-mêmes engendrer des incertitudes et des perturbations. C’est ce qui explique les appels qui ont été lancés en faveur d’un cadre de conduite à moyen terme des politiques macro-économiques qui soit à la fois plus stable et plus prévisible. Si souhaitable que puisse être ce cadre, sa mise en place, dans un environnement économique mondial devenu plus incertain, exige forcément des arbitrages délicats entre les impératifs antagonistes de la prévisibilité et de la flexibilité.
II. Cohérence des politiques macros et micro-économiques
Le mécanisme de répartition des revenus et de détermination des salaires est, lui aussi, un sujet de préoccupation crucial. Une plus grande souplesse du niveau des salaires, y compris les coûts de main d’œuvre non salariaux, pourrait avoir pour effet d’améliorer de façon prononcée la sensibilité de l’emploi global à des augmentations données de l’activité économique, et conduire à une utilisation plus complète ainsi qu’à une affectation plus efficiente de la main-d’œuvre et des ressources en général. A cet égard, les gouvernements ont un rôle important à jouer en créant un climat qui encourage le déroulement de négociations tournées vers l’avenir, témoignant d’un sens des responsabilités, et qui favorise la réalisation d’une plus grande compatibilité entre, d’une part, l’évolution des salaires réels et, d’autre part, les objectifs de la politique macro-économique et de la politique structurelle.
Pour les gouvernements confrontés à des situations où se combinent diversement un chômage important, des coûts de main d’œuvre excessifs, un taux de change surévalué et des taux d’intérêt exceptionnellement élevés, la tentation est forte de recourir à des politiques micro-économiques afin d’atténuer les pressions à l’ajustement auxquelles sont soumis des secteurs ou des entreprises. Dans la plupart des cas, cependant, il est probable qu’à plus long terme, des efforts de ce genre iraient à la rencontre de leur but. Les restrictions commerciales alimentent l’inflation et réduisent les possibilités de réaliser des gains de productivité. Les taux d’intérêt bonifiés et les salaires subventionnés faussent l’affectation des ressources. Les subventions directes accordées aux branches d’industrie et aux entreprises en perte de vitesse détournent des ressources d’activités porteuses d’un plus grand potentiel de croissance et de créations d’emplois.
Cependant, rejeter purement et simplement la nécessité de pareilles interventions dans les mécanismes du marché serait faire abstraction du poids des réalités politiques et sociales. Cela, les gouvernements ne peuvent pas le faire, mais ils doivent être conscients du fait que le rapport entre les avantages directs et visibles et les coûts des politiques micro-économiques défensives et sélectives se dégrade avec le temps. Ces politiques ont parfois aussi des répercussions à court terme plus indirectes et donc moins évidentes. Non seulement elles peuvent contribuer à creuser le déficit du secteur public, mais, et c’est plus grave, elles risquent aussi d’entraver le jeu des forces du marché, sur lequel les décideurs doivent compter pour assurer la réussite de leur régulation macro-économique de la demande. Il convient donc de s’interroger sur la marge de manœuvre dont les gouvernements disposent pour jouer un rôle actif, positif, dans la conception et la mise en œuvre des politiques micro-économiques, tout en respectant la nécessité de suivre, comme dans les cas des interventions macro-économiques, une stratégie cohérente et tournée vers l’avenir qui aide les marchés à atteindre leurs objectifs.
III. Promotion de nouvelles activités d’avenir
Dès lors que l’on admet l’intérêt vital de l’innovation pour le dynamisme de l’évolution économique, les pouvoirs publics ont, sans nul doute, un rôle important à jouer pour encourager les investissements créateurs et l’application d’idées nouvelles dans le domaine des techniques et celui des méthodes de gestion. Dans une économie de marché concurrentielle, cela signifie qu’il faut créer un climat général favorable à l’acquisition de compétences, à la formation et au renouvellement du capital, à la prise de risques et à l’innovation. De ce point de vue, l’application de politiques propices à l’innovation dans une large gamme de domaines d’action des pouvoirs publics, y compris la gestion macro-économique, le marché des capitaux et les réglementations publiques, et pas seulement de mesures spécifiquement axées sur le progrès technique, pourrait être très bénéfique. L’aide à la recherche fondamentale à long terme menée dans les universités et les laboratoires scientifiques ainsi que les programmes visant à diffuser les nouvelles connaissances scientifiques et techniques qui ne sont pas sous exclusivité sont également de nature à instaurer un climat d’innovation.
D’autre part, l’on préconise quelque fois de pousser ces mesures un peu plus loin et d’accorder des aides plus spécifiques à de nouvelles activités industrielles prometteuses. De nombreux arguments sont invoqués à l’appui de ce genre d’intervention. Premièrement, les marchés des capitaux peuvent se révéler incapables d’engendrer des perspectives dont l’horizon soit suffisamment lointain pour permettre de discerner l’intérêt à long terme de la société. Deuxièmement, l’innovateur n’est parfois pas en mesure de retirer tout le profit des avantages externes que ses travaux peuvent créer. Troisièmement, le degré de risque inhérent aux techniques les plus révolutionnaires et, tout simplement, l’envergure des projets d’exploitation d’innovations grèvent de plus en plus les ressources des entreprises privées. Quatrièmement, des aides spécifiques peuvent être le seul moyen de mettre fin à un monopole international dans un domaine de haute technologie. Enfin, en cas d’écart technologique, des pays peuvent souhaiter réduire leur dépendance à l’égard de techniques importées.
D’un autre côté, les aides directes et sélectives aux activités d’avenir soulèvent certains problèmes. Le danger fondamental est qu’à long terme, l’association des administrations publiques à l’effort d’innovation des entreprises peut provoquer des changements dans les comportements à l’égard de l’innovation. La prise de risques par le secteur commercial se réduit quand les innovateurs potentiels se rendent compte que leur réussite passe par des démarches pour obtenir une aide du secteur public. Il existe un certain nombre d’autres problèmes. Par exemple, l’octroi sélectif de subventions à certaines activités d’avenir risque d’évincer d’autres activités nouvelles, peut-être tout aussi prometteuses ; une propension à favoriser des projets de prestige peut se faire jour ; les petits pays qui ne peuvent pas disperser leurs ressources publiques entre un grand nombre d’activités pourraient se trouver confrontés à des problèmes particuliers ; enfin dans certaines circonstances, il y aurait sans doute aussi des risques de conflits commerciaux internationaux.
Il importe donc tout particulièrement que l’intervention directe et sélective des pouvoirs publics se limite en principe aux activités vis-à-vis desquelles la carence du marché est patente ou normalement prévisible, auxquelles il est possible de faire participer un certain nombre d’entreprises concurrentes et dans lesquelles les entreprises du pays sont compétitives sur le marché international ou peuvent aisément le devenir. Pour créer un climat d’émulation au niveau des idées, les aides à un secteur donné devraient être consenties à toutes les entreprises à même de mettre au point la nouvelle technologie, et non pas simplement à une entreprise particulière ou à quelques entreprises privilégiées. En outre, l’aide aux activités d’avenir devrait être temporaire et il faut veiller attentivement à ce que les gouvernements n’essaient pas d’assurer la réussite des opérations auxquelles ils ont initialement participé en intervenant en faveur de l’activité privilégiée ou en donnant à leur engagement un caractère illimité.
La redistribution des avantages comparatifs provoquée par l’innovation est, il est vrai, l’une des forces motrices du progrès économique ; mais dans le climat de croissance ralentie des années 70 et du début des années 80, on a pu constater que la perte de compétitivité résultant des déplacements d’avantages comparatifs dus aux inventions peut entraîner une montée des pressions politiques tendant à faire protéger la branche menacée dans le pays qui utilise les installations et l’outillage dépassés. Cela risque surtout de se produire si les intéressés estiment que cette évolution n’est pas sans lien avec les subventions aux activités de R & D reçues par des concurrents étrangers. En outre, si un certain nombre de pays subventionnent la même industrie d’avenir, on peut craindre qu’un excédent de capacités ne se forme à l’échelle mondiale et que les nouvelles activités prometteuses d’aujourd’hui ne deviennent les secteurs critiques de demain. Néanmoins, la probabilité de conflits internationaux provoqués par les aides gouvernementales aux nouvelles activités d’avenir se trouverait réduite si les avantages procurés par l’innovation technologique étaient largement répartis dans un monde caractérisé par l’expansion de l’activité économique et si l’on évitait toute nouvelle forme de protectionnisme à l’égard des nouvelles activités de croissance.
IV. Ajustement structurel et commerce international
Le commerce international est un important moteur de la croissance économique et de l’ajustement. Il sert à compenser le déséquilibre des marchés nationaux et il stimule l’innovation ainsi que l’expansion d’activités nouvelles. Malgré cela, de nombreux observateurs ont tendu ces dernières années à considérer les échanges comme moins prioritaires que des préoccupations plus immédiates comme la croissance, le chômage et l’inflation. Au lieu de se servir des échanges pour lutter contre ces circonstances défavorables, les pays paraissent souvent rechercher des solutions rapides et faciles, aux dépens du commerce extérieur des autres pays et sans tenir suffisamment compte des effets à long terme. Il n’a pas été rare, dans les années 70, de voir les gouvernements intervenir au nom d’intérêts nationaux immédiats en imposant de nouveaux obstacles non classiques aux échanges.
Pourtant, l’expérience devrait nous rappeler qu’il y a peu à gagner et beaucoup à perdre à pratiquer ouvertement ou insidieusement le nationalisme économique. Le maintien d’un système ouvert d’échanges multilatéraux et l’observation effective des règles du GATT sont indispensables à la réalisation des objectifs de l’ajustement positif. En même temps, toutefois, bon nombre, sinon la plupart, des principaux problèmes commerciaux ont pour cause profonde des difficultés structurelles à long terme et l’ajustement défectueux de certaines branches d’industrie. De ce fait, non seulement le commerce international est un moyen d’accroître l’adaptation structurelle, mais encore une réaction positive à l’évolution des circonstances économiques et techniques est une condition préalable d’une réduction du risque de conflits commerciaux majeurs.
Les gouvernements doivent toutefois avoir aussi présentes à l’esprit les répercussions internationales de leurs politiques intérieures. L’intégration internationale a maintenant atteint, pour les pays industrialisés, un stade tel que la quasi-totalité des mesures économiques intérieures ont une incidence ou une autre sur les intérêts économiques étrangers. Les subventions à l’emploi ou au titre des salaires accordées à des activités de main d’œuvre en perte de vitesse peuvent servir d’exemple à cet égard. Sans doute réussissent-elles à préserver des emplois, mais elles préservent aussi des capacités de production qui, dans les conditions normales du marché, n’auraient peut-être pas survécu et qui exercent maintenant des pressions concurrentielles supplémentaires, tant sur le marché intérieur que sur les marchés étrangers. Comme dans les autres cas d’intervention gouvernementale, les charges de l’ajustement, et tout particulièrement le chômage, risquent donc d’être exportées vers les autres pays.
V. Les politiques d’ajustement positives : un concept stratégique
En bref, les politiques d’ajustement positives ne sont ni une gamme spéciale d’instruments de l’action des pouvoirs publics, ni une simple série de critères applicables à la mise au point spécifique de mesures particulières. Elles représentent plutôt une conception théorique fondamentale de la formulation de la politique économique générale dans une économie de marché. Evidemment, la question de savoir comment combiner les décisions décentralisées prises par les différents agents économiques et coordonnées par le marché avec les formes administratives, plus centralisées, de prise de décision est avant tout une affaire de choix politique. Toutefois, dès lors qu’il existe un consensus fondamental sur le principe consistant à laisser jouer de façon prédominante les forces du marché, l’on ne saurait négliger d’importantes dimensions économiques sans compromettre le fonctionnement du mécanisme du marché. Les options qui s’offrent aux gouvernements procèdent de quatre grandes approches de l’ajustement structurel.
Premièrement, les gouvernements peuvent opter pour une politique préventive et compter principalement sur la régulation macro-économique et les politiques de concurrence et de réglementation publique pour améliorer le fonctionnement autorégulateur propre des marchés. Cette approche met l’accent sur la mobilité des facteurs et la souplesse des prix, dont elle fait des conditions préalables vitales du déplacement des ressources des activités en déclin vers des activités plus prometteuses. Elle établirait le cadre sociopolitique et économique du développement de l’initiative privée et de l’aptitude des opérateurs du marché à faire face au changement.
Deuxièmement, il est possible de retenir une politique anticipative, selon laquelle les gouvernements désireux de favoriser la croissance économique, l’innovation et la restructuration pourraient renforcer plus directement l’aptitude des agents du marché à établir leurs projets pour l’avenir, tout en laissant les entrepreneurs privés libres d’évaluer les perspectives de débouchés et de prendre telle ou telle décision en matière d’investissement. Les gouvernements pourraient mettre en pratique cette stratégie en aidant les entreprises à s’engager dans de nouvelles activités prometteuses au moyen de projections cohérentes concernant les structures et d’autres informations prospectives sur l’évolution des différents secteurs. Dans certaines circonstances, les gouvernements peuvent aussi avoir pour rôle d’orienter indirectement l’ajustement par le biais de subventions ou d’autres interventions visant à faire progresser le processus de restructuration.
Troisièmement, les gouvernements peuvent adopter une politique défensive et intervenir afin de ralentir le rythme du changement structurel, tout en acceptant encore que les marchés jouent un rôle majeur dans la réalisation de l’adaptation voulue à la circonstance nouvelle. Ils peuvent recourir à cette formule pour répondre aux demandes de soutien de branches d’activité structurellement affaiblies si leur action se justifie sur la base des critères déjà mentionnés au sujet de l’aide gouvernementale aux branches d’activité ou aux entreprises en difficulté. Dans des cas exceptionnels, la société peut aussi avoir intérêt à ce que l’on diffère l’introduction d’activités ou de techniques nouvelles si celles-ci paraissent devoir entraîner des effets secondaires négatifs impossibles à calculer ou des coûts considérables pour la collectivité.
Enfin, une quatrième formule consiste pour les gouvernements à intervenir directement dans la production ou les investissements afin d’atteindre des objectifs structurels donnés. Les moyens d’exercer pareille action vont de la réglementation directe des activités économiques au développement du secteur des entreprises publiques, en passant par le contrôle public de la gestion. Cette ligne de conduite peut aider à créer des activités nouvelles qui n’auraient pas pris corps dans les conditions normales du marché, mais elle peut aussi avoir pour effet de protéger des capacités de production non rentables et d’entraver l’adaptation.
CONCLUSION
Dans nos précédentes publications, nous fessons référence à la servitude volontaire des cadres des pays en développement, nous avions aussi fait ressortir la nécessité de se prendre en charge au plan scientifique surtout qu’il existe énormément de capacités au sein des pays en développement qui sont inutilisées.
Il y a aussi d’autres alternatives pour gérer les économies afin de réduire la pauvreté relative, la précarité, les inégalités, la déchéance des revenus.
Nous sommes aussi persuadés de la possibilité pour ces pays de trouver des chemins aussi crédibles pour obtenir une croissance stable et inclusive, mais il faut accepter de repenser les façons de comprendre et de faire l’économie pour le bien des pays.
Nasser KEITA, PhD
Directeur du Laboratoire de Recherche Économique et Conseils
www.lab-rec.org

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